Jednym z zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Gmina ze swoich środków finansowych w ramach tych zadań, może finansować Ochotniczą Straż Pożarną oraz Państwową Straż Pożarną. Natomiast, jak zawsze „diabeł tkwi w szczegółach”, gdyż finansowanie każdej z tych form ochrony przeciwpożarowej ma odrębny reżim prawny. Przyjrzałem się temu zagadnieniu. Zapraszam do lektury.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządziem gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713)(dalej zwana usg): Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego.
I. Ochotnicza Straż Pożarna
Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 2020 poz. 961) (zwana dalej uop): Koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 1.
Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 3 uop: Gmina ma również obowiązek:
1)bezpłatnego umundurowania członków ochotniczej straży pożarnej;
2)ubezpieczenia w instytucji ubezpieczeniowej członków ochotniczej straży pożarnej i młodzieżowej drużyny pożarniczej; ubezpieczenie może być imienne lub zbiorowe nieimienne;
3)ponoszenia kosztów okresowych badań lekarskich, o których mowa w art. 28 ust. 6.
Co istotne, przepis art. 32 ust. 3b uop stanowi, że Jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji. Identyczną regulację zawiera art. 33a ust. 5 uop dotyczący realizacji zadań określonych w art. 19 ust. 1 pkt 2-5 (tj: organizowania przedsięwzięć służących krzewieniu sportu i kultury fizycznej pozwalających na rozwinięcie sprawności wykorzystywanej w działaniach ratowniczych; organizowania przedsięwzięć oświatowo-kulturalnych propagujących wiedzę i umiejętności w zakresie ochrony przeciwpożarowej; upowszechniania i wspierania form współdziałania między lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi w zakresie ochrony przeciwpożarowej; propagowania zasad udzielania pierwszej pomocy poszkodowanym w wyniku pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.)
Zgodnie z uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie nr KI-411/202/10 z dnia 4 sierpnia 2010 r.: „Dotacja przewidziana w art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest dotacją celową, ponieważ nie wypełnia ona cech normatywnych właściwych dotacjom podmiotowym (w rozumieniu art. 131 u.f.p.) bądź dotacjom przedmiotowym (w rozumieniu art. 130 i art. 219 u.f.p.)”.
Natomiast zgodnie z uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu nr 21/I 482/2012 z dnia 28 listopada 2012 r.: „Przepis art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowiący, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji, stanowi podstawę do udzielania dotacji dla ochotniczej straży pożarnej przez zaplanowanie przez radę gminy wydatku w budżecie gminy”.
Co ciekawe, zgodnie z uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu nr 119/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r.: „Żaden z obowiązujących przepisów nie stanowi delegacji dla organu stanowiącego do podjęcia odrębnej uchwały w sprawie udzielenia dotacji dla Ochotniczej Straży Pożarnej, a ponadto udzielenia organowi wykonawczemu upoważnienia do zawarcia stosownej umowy według ustalonego przez organ stanowiący wzoru”.
W najnowszych uchwałach regionalnych izb obrachunkowych wskazuje się, że: „Dotacja z art. 32 ust. 3b u.o.p., udzielana na rzecz konkretnej OSP przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym inną niż macierzysta gmina, jest dotacją celową, która powinna być przeznaczona na sfinansowanie lub dofinasowanie zakupu przez OSP określonej usługi lub dobra w celu wykonania zadań ustawowych OSP. Przeznaczeniem dotacji celowej z art. 32 ust. 3b u.o.p. winno być sfinansowanie lub dofinansowanie określonych w przepisach u.o.p. kosztów działalności OSP. Dotację tak przeznaczoną może udzielić zarówno macierzysta gmina w zakresie realizacji obowiązkowych zadań własnych gminy wobec OSP z art. 32 ust. 2 i 3 u.o.p., jako alternatywny rodzaj wydatków do "wydatków bezpośrednich" budżetu gminy, jak i mogą jej udzielić inne jednostki samorządu terytorialnego, w tym inne gminy. W tym drugim przypadku nadal jest to dotacja celowa z art. 32 ust. 3b u.o.p., zaś samo zadanie polega na możliwym wspieraniu przez inne samorządy określonej w przepisach u.o.p. działalności OSP.” (tak: uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie nr KI-411/98/19 z dnia 20 marca 2019 r.).
Z powyższego wynika, iż dotacja udzielona na rzecz jednostki ochotnicznej staży pożarnej będzie mieć zawsze postać dotacji celowej.
W oparciu o regulacje dotyczącą dotacji celowych udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego, udzielenie dotacji następuje w oparciu o umowę (patrz: art. 220, art. 221, art. 221a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 poz. 305)(zwana dalej ufp). Minimalną treść takiej umowy zawiera art. 221 ust. 3 ufp. W tym zakresie można również wzorować się na art. 150 oraz art. 151 ufp (przepisy te dotyczą umowy o dotację udzielaną z budżetu państwa).
II. Państwowa Straż Pożarna
Opisana powyżej sytuacja dotyczy dotacji udzielanej przez gminę na rzecz jednostki ochotniczej straży pożarnej. Powstaje zatem pytanie czy sytuacja wygląda tak samo w przypadku finansowania ze strony gminy na rzecz jednostki Państwowej Straży Pożarnej.
Otóż sytuacja ze wsparciem przez gminę jednostki Państwowej Straży Pożarnej wygląda całkowicie inaczej.
Pierwsza różnica polega na tym, iż do takiego przypadku stosujemy inną ustawę, a mianowicie ustawę z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2020 poz. 1123) (zwana dalej upsp).
Kolejną różnicą jest podmiot na rzecz którego udzielane jest finansowanie. Mianowicie w przypadku jednostek OSP stroną umowy o dotację jest dana jednostka OSP. Natomiast w przypadku jednostek Państwowej Straży Pożarnej sytuacja jest badziej złożona, albowiem finansowania udziela się poprzez wpłatę na Fundusz Wsparcia Państwowej Strazy Pożarnej. Co istotne, zgodnie z art. 19g upsp: Środki finansowe uzyskane przez Państwową Straż Pożarną z wpływów uzyskanych na zasadach określonych w art. 19b-19d zgodnie z zawartymi umowami lub porozumieniami oraz na zasadach, o których mowa w art. 4a ust. 11 pkt 1 i 4 i art. 11d ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, przez:
1)Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej - są przychodami funduszu centralnego;
2)komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej lub nadzorowanych przez nich komendantów powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej - są przychodami funduszy wojewódzkich;
3)komendantów szkół Państwowej Straży Pożarnej - są przychodami funduszy szkół Państwowej Straży Pożarnej.
W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 19b pkt 1 upsp gmina może uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej, tak więc istnieje wyraźna norma prawna upoważniająca gminę do finansowania Państwowej Straży Pożarnej.
Kolejną zasadniczą różnicą jest to, że finansowanie nie przyjmuje formy dotacji celowej, co wynika z uchwał regionalnych izb obrachunkowych.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach w uchwale nr 58/15 z dnia 8 lipca 2015 r. stwierdziło, że przepisy nie przewidują udzielania Państwowej Straży Pożarnej pomocy finansowej w formie dotacji celowej. W tym samym tonie wypowiedziało się Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu w uchwale nr 23/63/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r.
Powyższe powoduje, iż powstaje pytanie w jakiej zatem formie gmina może wspomóc finansowo jednostkę Państwowej Straży Pożarnej.
Odpowiedzi na to pytanie udziela uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku nr 4336/11 z dnia 3 listopada 2011 r. zgodnie z którą: „Przekazywanie przez samorząd terytorialny środków finansowych na pokrycie kosztów funkcjonowania komendy powiatowej straży pożarnej powinno odbywać się nie w formie dotacji, a zgodnie z art. 19g ustawy z 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez ich wpłatę na Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej, którego dysponentem jest komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej i powinny być wykorzystane zgodnie z podpisanymi umowami lub porozumieniami.
Co więcej, powyższe potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt: I SA/Rz 35/12, w którym stwierdzono, że: Zasada, że właściwą i wyłączną formą dofinansowania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego jest wpłata środków na Fundusz Wsparcia PSP szczebla wojewódzkiego, poprzedzona zawarciem umowy (porozumienia) z komendantem wojewódzkim lub powiatowym PSP, nie odnosi się do jednostek samorządu szczebla powiatowego, których jednostkami budżetowymi są właściwe komendy PSP, uczestniczących w pokrywaniu części kosztów ich funkcjonowania.
Tak więc w przypadku PSP, dofinansowanie ze strony gminy nie następuje w drodze dotacji celowej, jak ma to miejsce przy OSP, lecz w formie wpłaty na FWPSP na podstawie umowy/porozumienia.
III.
Reasumując, gmina ma możliwość, a wręcz obowiązek, wsparcia finansowego jednostek Ochotniczej Straży Pożarnej, co może czynić albo poprzez tzw. „wydatek bezpośredni” albo poprzez dotację celową.
Gmina ma również możliwość wsparcia finasowego jednostek Państwowej Straży Pożarnej, lecz czyni to na innej podstawie prawnej niż w przypadku OSP oraz na innych zasadach i w innych formach, niż ma to miejsce przy jednostkach OSP.
Co istotne, powyższe różnice mogę mieć zasadnicze znaczenie przy ocenie wydatkowania przez gminę środków na powyższe cele jako dokonanych zgodnie z prawem (patrz: art. 44 ust. 2 ufp).
r. pr. Karol Kłosowski
