Właśnie niedawno (tj. 29 sierpnia br) minął przesunięty przez ustawodawcę termin do podjęcia przez rady gminy uchwał o udzieleniu/nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Uchwały takie w tym roku podejmowane są po raz drugi. Przejrzałem orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie i pozwoliłem sobie wyciągnąć wnioski praktyczne wynikające z tych wyroków. Zapraszam do lektury.
Ustawodawca w art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) wprowadził z dniem 31 stycznia 2018 r. instytucję raportu o stanie gminy oraz uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania.
Instytucja udzielenia wójtowi wotum zaufania ma istotne znaczenie praktyczne, choćby z uwagi na regulację art. 28aa ust. 10 w/w ustawy, zgodnie z którą: W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.
Instytucja wotum zaufania jest młodą instytucją prawną (w tym roku - 2020 - takie uchwały podejmowane są przez rady gmin po raz drugi), jednakże na jej gruncie pojawiły się już pierwsze orzeczenia sądów administracyjnych tj.:
- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt: II SA/Ol785/19 (wyrok prawomocny) (opublikowano: LEX nr 2741804);
- wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt: III SA/Wr 302/19 (wyrok nieprawomocny)(opublikowano: LEX nr 3014158).
Z uzasadnień przytoczonych wyroków płyną wnioski, które w mojej ocenie, mają istotne znaczenie praktyczne w toku podejmowania przedmiotowych uchwał.
W mojej ocenie praktycznym wnioskiem wynikającym z w/w wyroku WSA w Olsztynie, jest to, że uchwała rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania musi zawierać uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie tak to uzasadniał cyt.: „Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, z czym mamy do czynienia także w kontrolowanej sprawie (w § 1 zaskarżonej uchwały podano bowiem jedynie, że nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi Gminy nastąpiło po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy), skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy-ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną.”
W konsekwencji powyższego uzasadnienie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, powinno zawierać argumentację, które umożliwi weryfikację takiej uchwały przez organ nadzoru oraz sąd administracyjny.
W mojej ocenie praktycznym wnioskiem wynikającym z w/w wyroku WSA we Wrocławiu, jest to, że wójt/burmistrz/prezydent miasta jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że cyt.: „Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniony został również warunek wniesienia skargi przez uprawniony do tego podmiot. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Z powyższego należy zatem wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, co trzeba rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień (vide wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/GO 729/15).
Badając spełnienie tej przesłanki Sąd uznał, że nie sposób zakwestionować po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, skoro jest ona osobą sprawującą funkcję burmistrza, na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym. Stanowisko to potwierdzają przywołane w skardze orzeczenie (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14, wyrok NSA z 18 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17), nie jest ono także kwestionowane w niniejszej sprawie przez Radę”.
W konsekwencji w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, wójt, burmistrz, prezydent miasta, może taką uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego, niezależnie od instrumentów nadzoru przewidzianych w art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W mojej ocenie kolejnym praktycznym wnioskiem wynikającym z w/w wyroku WSA w Wrocławiu, jest to, że uchwała w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania nie może stanowić arbitralnego rozstrzygnięcia nie znajdującego merytorycznego uzasadnienia i niemającego potwierdzenia w debacie nad raportem o stanie gminy oraz, że debata nad raportem powinna być faktycznie przeprowadzona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że cyt.: „Jedynie zatem w wypadku ścisłego powiązania votum zaufania rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i merytoryczną oceną działalności burmistrza można - co przejawia się właśnie w debacie nad raportem o stanie gminy - mówić także o jakimkolwiek sensie kontroli sądowej uchwał podejmowanych w tym zakresie. Co należy podkreślić, w przypadku sądowej kontroli nie chodzi przy tym o kontrolę słuszności udzielenia lub nieudzielenia votum zaufania, ale prawidłowość warunków podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Ta odbywa się przez kontrolę procedury. Przyjęcie tezy o dopuszczalności całkowicie arbitralnego działania członków Rady w odniesieniu do głosowania nad votum zaufania dla burmistrza tj. pominięcie faktycznej debaty - jedynego elementu procedury pozwalającego na ujawnienie merytorycznego stanowiska członków Rady co do raportu o stanie gminy i działalności burmistrza, a w konsekwencji na ocenę, czy w ogóle głosowanie nad votum zaufania miało związek z merytorycznymi aspektami działalności organu wykonawczego, musiałby sprowadzać się do zaakceptowania takiej wykładni art. 28aa u.s.g., która - co wyjaśniono powyżej - pozostawałoby w sprzeczności z celami wprowadzenia nowelizacji oraz podstawowymi zasadami porządku prawnego, w tym wyrażonymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP tj. zasadą państwa prawa i zasadą praworządności. Mając powyższe na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że art. 28aa nie może być interpretowany, a co więcej realizowany, w taki sposób, który będzie dopuszczał stosowanie kryteriów wyłącznie politycznych lub personalnych w celu odsunięcia od sprawowania funkcji organu wykonawczego gminy osoby wybieranej na to stanowisko w bezpośrednich, powszechnych i demokratycznych wyborach. Instytucja votum zaufania musi być traktowana jako instrument dodatkowego, w stosunku do istniejących, nadzoru nad organem wykonawczym, powiązany ściśle ze zwiększeniem zakresu i nowymi narzędziami społecznej kontroli działalności tego organu oraz postulatem transparentności działań organów gminy i prawa mieszkańców gminy do informacji. Co za tym idzie stosowanie tego instrumentu musi nie tylko umożliwiać realizację tych celów, ale i kontrolę ich realizacji, poprzez zapewnienie możliwości zapoznania się z (przez organ wykonawczy, mieszkańców gminy oraz dokonujący kontroli uchwały Sąd) ze stanowiskiem radnych w odniesieniu do raportu o stanie gminy, tak by możliwe było co najmniej potwierdzenie, że w ogóle ocena tego raportu miała miejsce i w konsekwencji powiązanie z nią głosowania w sprawie votum zaufania. Prawidłowa, spójna wewnętrznie i zgodna z Konstytucją wykładnia art. 28 aa u.s.g. każe przyjąć, że uchwała w sprawie votum zaufania, o której mowa w ust. 9 tego artykułu, może być zgodnie z prawem podjęta, wyłącznie w związku z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i dokonaną na skutek tego oceną działalności organu wykonawczego - a co za tym idzie - tylko wówczas może wywołać skutek, o jakim mowa w ust. 10 art. 28aa u.s.g. Brak możliwości ustalenia takiego powiązania przesądza, zdaniem Sądu o wadliwości procedury podjęcia uchwały na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., a w rezultacie - o niezgodności z prawem samej uchwały. Uchwała o nieudzieleniu votum zaufania organowi wykonawczemu gminy, podjęta niezgodnie z prawem, nie może natomiast być źródłem i podstawą realizacji przez radę gminy uprawnienia, w jakie wyposażono organ stanowiący gminy w art. 28aa ust. 10 u.s.g.
Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie Rada podjęła (milcząco) uchwałę o nieudzieleniu skarżącej jako Burmistrzowi Miasta L. votum zaufania z pominięciem jakiejkolwiek faktycznej debaty nad przedstawionym na sesji raportem o stanie gminy, Sąd, z przedstawionych wyżej względów uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo, wobec czego na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność.”
W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej przez WSA we Wrocławiu sprawy na sesji rady gminy przedstawiono raport o stanie gminy natomiast w ramach dyskusji na raportem nikt z obecnych nie zabrał głosu w dyskusji. Następnie rada przystąpiła do głosowania nad uchwałą w sprawie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania. Z uwagi na rozkład głosów (7 głosów „za”, 0 głosów „przeciw”, 6 głosów „wstrzymujących się) uchwała ta nie została podjęta, gdyż nie uzyskała bezwzględnej większości głosów, w konsekwencji czego podjęta została uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania (zgodnie z art. 28aa ust. 9 zd. 3 ustawy o samorządzie gminnym niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania). W konsekwencji należy uznać, iż sytuacja jak w opisanym stanie faktycznym jest niezgodna z prawem i może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.
Warto zauważyć, iż na moment sporządzenia tego materiału, wyrok WSA we Wrocławiu jest nieprawomocny, co oznacza, iż będzie podlegał weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i wówczas okaże się czy wnioski płynące z tego orzeczenia pozostaną aktualne, czy też stracą na aktualności.
Ponadto, mając na uwadze, że instytucja uchwał o udzieleniu/nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania jest młodą instytucją można zakładać, że orzecznictwo w tym zakresie będzie się rozwijać, a w raz z nim pojawią się kolejne wnioski dla praktyki.
r.pr. Karol Kłosowski
