Jednostki samorządu terytorialnego prowadzą szereg inwestycji. Inwestycje te z reguły traktowane są jak inwestycje celu publicznego. Jednakże czy w każdym przypadku inwestycji gminnej inwestycja taka ma status inwestycji celu publicznego? A jak to wygląda w przypadku inwestycji gminnej obejmującej świetlicę wiejską. Zapraszam do lektury.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) (dalej upzp) Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.
Wykaz celów publicznych zawarty jest z kolei w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 1990) (dalej ugn). Zgodnie z tym przepisem: „celami publicznymi w rozumieniu ustawy są:
1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;
1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;
1c) wydzielanie gruntów pod porty i przystanie morskie oraz ich budowa, modernizacja i utrzymanie;
1d) wydzielanie gruntów pod infrastrukturę zapewniającą dostęp do portów lub przystani morskich oraz jej budowa, modernizacja i utrzymanie;
2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;
2a) budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla;
3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;
4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
4a) budowa oraz utrzymywanie morskiej farmy wiatrowej w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234) wraz z zespołem urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu tej ustawy;
5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;
6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85, 374, 695, 875 i 1086), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych;
6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041), a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;
7) budowa, utrzymywanie obiektów oraz urządzeń, niezbędnych na potrzeby obronności państwa, a także ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego, wynikających z umów lub porozumień międzynarodowych, ochrony granicy państwowej lub ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;
8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą;
8a) poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla;
9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;
9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;
9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;
9c) wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa;
9d) wykonywanie urządzeń lub budowli służących zapobieganiu lub zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;
10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.”
Świetlice wiejskie co do zasady traktowane były jako inwestycja celu publicznego na podstawie art. 6 pkt 6 ugn. Jednakże takie podejście zostało uznane za nieprawidłowe.
W tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 października 2015 r. sygn. akt: II OSK 489/14 zgodnie z którym cyt: „Przechodząc do oceny, czy przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie świetlicy wiejskiej, stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 6 u.g.n. wskazać należy, że ten ostatni przepis podaje określenie celu publicznego, wymieniając (wśród innych) budowę i utrzymanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych. Organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji uznały, iż świetlica wiejska, jako placówka opiekuńczo-wychowawcza mieści się w zakresie objętym art. 6 pkt 6 u.g.n.
Stanowisko takie nie jest uprawnione. Od dnia 1 stycznia 2012 r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji, placówki opiekuńczo-wychowawcze działają na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 332). Przed tą datą natomiast placówki opiekuńczo-wychowawcze działały w oparciu o wydane na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455).
Zgodnie z obowiązującym obecnie art. 93 ust. 4 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej celem placówek opiekuńczo-wychowawczych jest zapewnienie dziecku całodobowej opieki i wychowania oraz zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb. Ustawa ta określa też organizację i zasady funkcjonowania tego rodzaju placówek, działających w ramach systemu pieczy zastępczej. Zatem tylko placówki opiekuńczo-wychowawcze funkcjonujące w tym systemie spełniają warunki inwestycji celu publicznego wskazane w art. 6 pkt 6 u.g.n.
Należy też zwrócić uwagę, iż nie każda placówka o charakterze oświatowo-wychowawczym może być uznana za inwestycję celu publicznego. Przepis art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje tylko publiczne szkoły i przedszkola. Rozszerzenie tego pojęcia na inne placówki oświatowo-wychowawcze nie znajduje zatem uzasadnienia.
Wobec braku legalnej definicji świetlicy wiejskiej przyjąć należy, kierując się zasadami doświadczenia życiowego, że świetlica taka, to pomieszczenie przeznaczone do spędzania czasu wolnego, rekreacji i edukacji, rozwijania zainteresowań i integracji lokalnych społeczności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 395/14). Świetlica taka, jakkolwiek ma charakter obiektu użyteczności publicznej, jednak jako niewymieniona w art. 6 u.g.n. nie stanowi sama w sobie celu publicznego.
W świetle powyższego placówka, jaką jest świetlica wiejska nie spełnia warunków uznania jej za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n., a zatem zastosowanie wobec tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego regulacji prawnych odnoszących się do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest całkowicie niezasadne i stanowi naruszenie art. 50 i nast.u.p.z.p. Inwestycja taka może być zrealizowana jedynie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie warunki te nie zostały jednak przeanalizowane zgodnie z wymogami art. 59 i nast.u.p.z.p Wprawdzie organ pierwszej instancji zmierzał w tym kierunku, kierując się wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jednakże w treści decyzji wskazywał, iż dotyczy ona lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo, iż jak wskazano, realizacja tego rodzaju inwestycji nie stanowi celu publicznego.
Powyższy pogląd NSA jest również uznawany przez doktrynę (patrz: Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. Opublikowano: LEX/el. 2021).
Tak więc od strony praktyki stosowania prawa w toku lokalizacji inwestycji w postaci świetlicy wiejskiej należy to uczynić bądź w trybie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy; natomiast brak jest postaw do wydania w tym zakresie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
r. pr. Karol Kłosowski
