Ostatnio zadano mi następujące pytanie: czy zbycie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu poprawy warunków zagospodarowania, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość, która może poprawić warunki zagospodarowania innej nieruchomości, która z kolei stanowi przedmiot współwłasności powinno być dokonane w trybie przetargowym czy też może w trybie bezprzetargowym. Odpowiedź na pytanie znalazłem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zapraszam do lektury.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) (zwanej dalej ugn) cyt.: „Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu”. Przepis ten ustanawia zasadę przetargowego zbywania nieruchomości. Wyjątki od tej zasady ustanowione są w ust. 2 oraz ust. 3 wyżej przytoczonego art. 37 ugn. Odpowiedzi na zadane pytanie należy poszukiwać w ramach jednego z tych wyjątków, a mianowicie w art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn. Zgodnie z tym przepisem: nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.
Na gruncie przytoczonego powyżej przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn ukształtowało się orzecznictwo zgodnie z którym, pomimo faktu, iż przepis ten dopuszcza bezprzetargowe zbycie nieruchomości przetarg jednak się organizuje w przypadku, gdy dana nieruchomość może poprawić warunki zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości przyległej. (tak w jednym z najnowszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - w wyroku z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 1715/20 w którym NSA stwierdził cyt.: „Pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących więcej niż do jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy.”).
Warto dodać, że w takich przypadkach organizuje się z reguły przetargi ograniczone, do właścicieli takich nieruchomości.
A co w przypadku, gdy nieruchomość której warunki zagospodarowana mają być poprawione jest przedmiotem współwłasności? Czy w takim przypadku powinien być również organizowany przetarg czy też można zastosować tryb bezprzetargowy?
Powyższy wyjątek w ramach wyjątku od zasady głównej doznaje kolejnego wyjątku w przypadku współwłasności nieruchomości, której warunki zagospodarowania mają być poprawione i takiej właśnie sytuacji dotyczy wyrok NSA, o którym wspominałem na początku. Chodzi bowiem o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt: I OSK 619/17. Zgodnie z tym wyrokiem cyt.: „Odnosząc się do skargi w punkcie wyjścia zauważyć trzeba, że art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy ustanawia odstępstwo od wyrażonej w art. 37 ust. 1 ustawy zasady, według której sprzedaż nieruchomości (lub oddanie w użytkowanie wieczyste) następuje w drodze przetargu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2843/15, LEX nr 2032794). Bezsprzecznie przy tym ocena, czy w konkretnym przypadku sprzedaży należy postąpić zgodnie z zasadą, czy też zastosować wyjątek, powinna być wynikiem dokładnej wykładni tego przepisu, odwołującej się do jego literalnego brzmienia i do okoliczności indywidualizujących dany stan faktyczny.
Niezasadnie więc Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ w odpowiedzi na skargę, uzależnili rezultat tej wykładni od stopnia, w jakim odpowiada ona zasadzie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w dysponowaniu swoim mieniem. Zasada ta nie ma wszak charakteru absolutnego w tym sensie, że nie przyznaje takiej jednostce nieograniczonej autonomii, przeciwnie upoważnia ją wyłącznie do działań mieszczących się w ramach wyznaczonych przez obowiązujący porządek prawny. Dlatego nadzór nad działalnością gminną nie stanowi nadmiernej ingerencji w samodzielność gminy, o ile stosownie do art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W niniejszej sprawie do tego rodzaju ingerencji nie doszło, gdyż Wojewoda L. kierował się wyłącznie treścią przepisów ustawy, w świetle których gmina nie może, jak inne podmioty prawa cywilnego, w nieskrępowany sposób rozporządzać swoim mieniem nieruchomym, będącym wszak majątkiem publicznym, lecz musi przestrzegać ściśle wiążących ją reguł ustawowych.
Jedną z tych reguł wyraża art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy. Według niej nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własności lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten przewiduje kilka przesłanek odstąpienia od obowiązkowego trybu przetargowego, m.in. to, by zbywana nieruchomość mogła poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej. Chodzi zatem o sytuację, gdy w wyniku zbycia może dojść do połączenia zbywanej nieruchomości z nieruchomością przyległą w taki sposób, by powstała jedna całość, nadająca się do łącznego użytkowania, i to na warunkach korzystniejszych niż te, na jakie pozwalały parametry nieruchomości przyległej. Innymi słowy, to te parametry muszą ulec poprawie, np. poprzez powiększenie nieruchomości przyległej, nadanie jej regularnego kształtu, zapewnienie lepszego dostępu do drogi publicznej itp., przyczyniając się do tego, że będzie ona stanowiła bardziej atrakcyjny przedmiot prawa własności lub użytkowania wieczystego. Bezsprzecznie rezultat ten można osiągnąć wyłącznie wtedy, gdy zachodzi pełna tożsamość po stronie podmiotów, którym te prawa przysługują w odniesieniu do obu łączonych ze sobą nieruchomości. Jeżeli bowiem w wyniku zbycia nieruchomości zbywana i przyległa mają przekształcić się w przedmiot, w stosunku do którego mają być wykonywane jednolite uprawnienia, to nabywcami nieruchomości zbywanej muszą być te same podmioty, które już mogą te uprawnienia wykonywać wobec nieruchomości przyległej. Wielość takich podmiotów, czyli przypadek współwłasności lub współużytkowania wieczystego nieruchomości przyległej, nie wyklucza więc zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy, o ile zbycie to nastąpi na rzecz wszystkich tych podmiotów. W przeciwnym razie, np. gdy nabywcą, jak w niniejszej sprawie, będzie tylko część spośród współwłaścicieli nieruchomości przyległej, nie dojdzie do poprawy warunków zagospodarowania tej nieruchomości, lecz jedynie do rozszerzenia zakresu władztwa przysługującego tym osobom na kolejną nieruchomość, która zachowa swą odrębność.
Warto zaznaczyć, iż linia orzecznicza nakreślona przez NSA powyższym wyroku jest kontynuowana przez wojewódzkie sądy administracyjne, albowiem w tym samym tonie wypowiedział się:
1) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt: II SA/Kr 1492/18, który stwierdził, że cyt.: „Nieruchomość przeznaczana do zbycia lub dzierżawy w trybie bezprzetargowym nie ma poprawiać indywidualnej sytuacji współwłaściciela nieruchomości przyległej (będącego członkiem wspólnoty), lecz ma poprawiać możliwość zagospodarowania nieruchomości należącej do wszystkich członków wspólnoty.”,
2) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 575/18 zgodnie z którym cyt.: „Zasadą sformułowaną w art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 1 u.g.n. jest sprzedaż nieruchomości gminnych w drodze przetargu. Wyjątki regulują przepisy szczególne, w tym przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej. Skarżącemu jednak jako jednemu z 24 członków wspólnoty mieszkaniowej uprawnienie do skutecznego żądania zbycia nieruchomości przyległej nie przysługuje.”
Z powyższego wynika praktyczny wniosek, iż w przypadku współwłasności nieruchomości której warunki zagospodarowania mają być poprawione, wszyscy współwłaściciele muszą być stroną umowy zbycia takiej nieruchomości; w takiej sytuacji będzie możliwe zastosowanie trybu bezprzetargowego zbycia nieruchomości.
r. pr. Karol Kłosowski
